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建设一个稳定和谐的社会，离不开完善有效的矛盾纠纷化解机制，人民调解工作对于化解社会矛盾，有着十分明显的作用。为了推动我区人民调解工作在已有的基础上发挥更大的作用，区政协社会法制和城建城管委员会组成调研组，在商明明副主席的带领下，对我区的人民调解工作进行了调研。调研组走访了部分乡镇街道和司法、公安、法院等有关单位，召开了市民座谈会，对乡镇街道层面的人民调解工作情况进行了问卷调查，查阅了有关的资料，并到工作比较先进的城区进行考察学习。通过调研，对我区人民调解工作情况有了较为具体的了解，并对如何更好地发挥人民调解作用有了一些思考和设想。
我们认为，我区的人民调解工作在各级领导的高度重视和各有关部门的积极参与下，从规范化、制度化建设入手，加强调查研究，强化指导培训，积极探索创新。在化解社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会，打造平安西湖上起到了较好的作用。目前我区已成立“西湖区人民调解工作指导委员会”，区人民法院指派11名法官担任各乡镇街道的人民调解工作指导员，并制定了《人民调解指导员工作的若干规定》。全区13个乡镇街道普遍建立了人民调解委员会，落实了规范化的调解庭，74个村和96个社区均建立了调解委员会，有22家企业建立了企业调解委员会，另外还有不少社区在居民小组或楼道组建了居民调解小组，2004年全区各级调解组织调解的民间纠纷1971起（不包括达成口头协议的案件），调处成功率为97.2%。先后有22个基层调委会分别被评选为省、市级先进调委会。通过各级人民调解组织的努力，有效地防止了87起群体闹事事件、9起9人非正常死亡案件以及31起民转刑案件的发生，为化解社会各类矛盾，构建和谐社会打下了坚实的基础，也得到了人民群众的普遍认可。
人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，是我国矛盾纠纷化解机制的重要组成部分。对西湖区而言，人民调解工作在新的历史条件下已经有了一个良好的开局，已经搭建了一个有利于人民调解工作充分发挥作用的平台。下一步要做的工作应该是怎样进一步完善和提高，怎样与其它维稳机制相互协调形成合力，在社会上扩大影响力，以发挥更好的作用。这也是本次调研工作中我们所关注的重点问题，以下是一些意见和设想：
一、准确把握人民调解制度的性质及其定位
胡锦涛同志指出:“要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。”人民调解或者说民间调解是中华民族传统美德的一个重要组成部分，是社会主义中国的独具特色的纠纷解决形式，是人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部矛盾的重要法律制度，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的社会主义民主政治的重要体现，是维护社会稳定特别是基层社会稳定的一支不可或缺的重要力量。如何准确地理解人民调解工作的意义和作用，还需要把握好以下三点：
1、人民调解制度是一项重要的法律制度。
1989年《人民调解委员会组织条例》确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础，尤其是2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的施行，使人民调解纳入了法治的轨道。在实际工作中，还有一些领导和基层调解人员比较注重按照传统惯例解决纠纷，依靠“苦口婆心”讲道理，较少运用法律武器。对此，我们的认识必须统一到依法调解的原则上来，必须以事实为依据，以法律、法规、规章和政策为准则，对当事人阐明法律处理的结果会怎样，使得当时人在知晓“利害得失”的情况下，愿意接受调解。法律、法规、规章和政策没有明确规定的，才依据社会公德，绝不能无原则的“和稀泥”，更不能沿用那种家长式、宗族式的调解模式。从事调解人员除了具备个人威信和公正性以外，还应该学习法律并运用法律解决问题。
2、必须切实维护纠纷当事人的合法权益。
传统的调解工作主要把焦点放在平息矛盾方面，以化解纠纷、息事宁人为目标，对于当事人合法权益的保护往往重视不够，这与构建和谐社会的要求是不相一致的。2002年9月28日罗干在全国人民调解工作会议上的讲话中谈到：“加强新时期的人民调解工作，是贯彻江总书记‘三个代表’重要思想的一项重要工作。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合维护广大人民根本利益的要求。”各级领导和从事人民调解工作人员要进一步明确，人民调解工作在坚持为改革、发展、稳定服务，坚持法治与德治相结合的同时，必须把维护当事人的合法权益作为人民调解工作的一项基本原则。
3、人民调解制度不宜过分行政化。
《人民调解工作若干规定》明确将乡镇、街道的司法调解中心规范到人民调解的范畴。这一规定拓展了人民调解的内涵，使得人民调解和行政调解实现了合一。我区各乡镇街道司法所加强对人民调解工作的领导，将综治、司法、信访、人民调解等多种力量加以组合；区公安分局试行与街道合作在派出所设立调解中心，将适宜调解的治安案件分流到调解中心并派干警协助调解等做法，对于发挥调解效力，解决纠纷确实起到了明显的作用。但我们也要注意到，人民调解是群众民主自治的重要形式，行政和司法权力不能有过度的干预。要区别指导与参与的界限，做到司法机关工作人员和行政人员不直接参与人民调解工作。
二、建立各方联动的“大调解”格局
我区的人民调解工作已经取得了一定的成效，但从社会稳定的全局来看，其作用还可以进一步发挥。对此，研究如何整合各方面力量，提高社会各界的参与度是进一步提升调解工作水平的一个重要方面。
1、完善指导协调机构。
从调研情况看，法院、公安系统对于强化人民调解工作有着较迫切的要求，寄希望于人民调解工作能够有效地化解各类矛盾，达到减少案件、减轻司法和公安机关压力的目的。新近颁布施行的《信访条例》也要求信访工作机构运用调解等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。因此，怎样把各方面的社会矛盾纠纷处理纳入到人民调解这一机制下来进行处理解决，将法院、公安、信访、司法等不同渠道所接受的案件中适宜以人民调解方式解决的问题，通过调处、化解，以协商一致的方法加以解决，如何充分利用各方面的资源，加强协作，需要有一个较有力的协调机构进行统一协调。我区现有的“西湖区人民调解工作指导委员会”，由区委领导、区政府领导、区法院、区司法局和各乡镇街道负责综治工作的分管领导组成。从其人员组成结构来看尚有一定的缺陷，其中没有将区公安分局、区检察院和区信访局包括进去，其作用的发挥也不尽如人意。建议对“西湖区人民调解工作指导委员会”进行适当的调整，增加公安分局、检察院和区信访局作为成员单位。同时在各参加单位特别是法院、公安、检察、信访等单位，除了分管领导之外，指定专门人员具体联系调解工作，根据工作需要定期或不定期地听取工作情况汇报，分析调解工作形势，提出政策措施，研究疑难案例等，要建立公安、信访等重点单位的案件分流渠道，使适合于人民调解的案件能及时送到各级调委会，保证调解组织的及时介入。
2、建立多方互动的调解体制。
在目前区建立指导委员会，各乡镇街道、村社区普遍建立人民调解委员会的基础上，进一步健全网络。一是向基层延伸，在企事业单位、专业市场广泛建立企业调委会或调解小组，在行业协会（商会）等中介机构中建立行业性调解委员会。在住宅小区、自然村以及楼道也可以建立调委会或调解小组，聘请调解信息员或志愿者，也可以探索在大学成立人民调解委员会，将人民调解工作的触角延伸到社会生活的方方面面。二是不断探索创新，建立人民调解、行政调解和诉讼调解相结合并职能联动的社会矛盾纠纷“大调解”机制。目前在翠苑和文新街道试行的将公安派出所与人民调解委员会合作建立人民调解中心及时分流治安纠纷案件的工作，要在坚持实践的基础上，认真总结经验，依法加以完善。要继续鼓励探索形式多样的调解模式。三是加强横向联络，建立各乡镇街道调委会联席会议制度，及时研究解决涉及到不同地区之间的纠纷案件。联席会议的开会形式可以从实际出发灵活多样，区一级的指导组织在协调跨乡镇街道的纠纷案件时可以充分利用联席会议形式进行指导帮助。
3、整合各类法律资源。
新中国的人民调解工作经历了有起有伏的不同历史时期，之所以重新焕发生命，其很重要的因素是新时期的调解具备新的法律地位。中办[2002]23号文和司法部[2002]75号令以及《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》对于提升人民调解工作的法律地位，规范人民调解工作起到了明显的作用。新型人民调解组织建立后，不能仅靠调解人的威望和资历，靠单纯说理劝导的传统作法，要强化依法调解，重证据并依照一定的程序办事。其中懂得法律知识的专业工作者应该起到重要的作用，除法官外，也应聘请法学界的著名人士以及检察官、警官、律师、仲裁员等法律工作者担任各级调委会指导员或顾问，动员其他法律工作者参与到调解工作中来，请他们到现场解答问题，提供法律咨询服务，并为调解员的调解工作提供法律知识的保障。区调解指导委员会可以在全区范围内统一调配法律资源，指定法律工作者定点、定期上门服务，也可以聘请资深的法律工作者参与一些疑难案件的分析研究，提出处理意见。此外，为了进一步提升人民调解公信度，建议区人民法院制定相关的规定，对具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，应当允许债权人向区人民法院申请执行，不必经过受理、审判等诉讼程序。
三、重视发挥基层调解组织的作用
以乡镇街道人民调解委员会为核心的基层调解组织是调解工作的立脚点和基础，充分发挥他们的作用有以下几个问题需要解决：
1、搞好队伍建设。
首先要解决人员配备问题。我区各乡镇街道中，实际从事人民调解工作的主要是司法助理员，但是目前各乡镇街道中配备专职司法助理员的比例仅占54%。建议尽快将缺位的专职司法助理员配备到位。虽然人民调解委员会是一个民间组织，其组成人员以兼职为主，但如果没有一定数量的专职人员也不行。目前工作较有成效的地方一般都聘请有专门的调解人员，建议更多地整合社会力量和资源，积极推行选举与聘任相结合的制度，在各乡镇街道都要聘请2-3名专职调解员，同时聘请一定数量的热心社会公益事业、品行良好、有专业知识的人士担任兼职调解员。另外，现在社区干部花费大量的精力从事调解工作，为了减轻他们的负担，提升工作水平，从社区调解工作实际出发，建议参考宁波市海曙区和江东区的做法，由区财政出资为每个社区聘请一名专职调解员，专门从事人民调解工作。其次要保持调解队伍的稳定。人民调解是一项需要有较长期的经验积累并具备较高威信的工作。调查中，我们了解到现在各乡镇街道以及社区的调解员队伍变动比较大，有些调离的调解员已参加过几次培训，工作比较熟悉，这些人员的调离对调解工作显然很不利。建议区有关部门对人民调解员的工作安排要慎重处理，尽可能保持人员和队伍的稳定。第三要加强培训，提高水平。聘请富有经验的法官、检察官、律师、大学教授等从事实践和研究的法律工作者讲课，不断提高理论知识水平和调处案件的法律化水平。要通过组织旁听人民法院庭审，调解案件观摩交流，个案分析，不断提高实际操作能力。
2、落实人民调解的经费和补贴。
现在在基层从事调解工作的人民调解员大多数是兼职人员，在调处案件的过程中没有任何的报酬，也没有误工、交通方面的补贴，调解组织没有专门的经费。这些情况不适合调解工作制度化、经常化、规范化的要求。为此，建议研究人民调解的资金保障制度，可以通过建立人民调解专项基金或专项补贴以及人民调解员抚恤金制度等，使基层人民调解员在奉献出自己大量精力和时间的同时，也能够得到一定的经济补偿和保障。
3、建立评阅制度和调解质量反馈制度。
人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅，听取指导员的意见，以不断提高依法调解的水平。建议人民法院对于涉及人民调解协议的案件，在审理终结后，应由具体承办的审判人员将生效的裁判文书寄送原承办的调解组织，并就审理中发现的问题提出建议。
4、总结经验，注重宣传。
人民调解工作扎根于民间，服务于老百姓，这是一项得到人民拥护的事业。从事人民调解的人员大多具有服务乡邻、贡献自我的古道热肠，如三墩和袁浦镇的司法助理员、小江村的治保主任等，既有无私奉献的精神和强烈的社会责任感，又有十几年从事调解工作的经验，在当地享有较高的威信，他们为社会的和谐稳定作出了很大的贡献，大力弘扬和倡导他们这种无私奉献的敬业精神，认真总结其成功经验，是宣传人民调解工作提高知名度的需要，是提高公民法制意识、倡导社会和谐稳定的需要，也是为调解工作提供范例和样本，提高调解质量的需要。区有关单位应该充分利用各种舆论工具，对全区人民调解工作的优秀案例和先进个人进行大力宣传和表彰奖励，形成一种良好的舆论氛围，使人民调解工作得到社会各界的理解、肯定和支持，并在打造平安西湖构建和谐社会上发挥更大的作用。 | 
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